Материалы

Юридическое лицо публичного права и публично-правовая компания

Блоги | Государственная корпорация | Юридическое лицо публичного права

   На протяжении многих лет ведется дискуссия о юридическом лице публичного права. Однако в связи с идеей о необходимости упразднения государственных корпораций, заложенной в одобренной Президентом «Концепции развития законодательства о юридических лицах», данной дискуссии был придан новый импульс. В рамках утвержденного председателем Правительства РФ «Плана-графика мероприятий по преобразованию и ликвидации государственных корпораций и государственной компании «Автодор» (утв. 29 декабря 2010 года № 6793п-П13) предполагается подготовка законопроекта о юридических лицах публичного права. Преобразованию подлежат государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» и государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)». К настоящему времени Министерством экономического развития подготовлен пакет проектов федеральных законов, призванных урегулировать правовой статус данных юридических лиц. Предлагается закрепить правовое положение юридических лиц публичного права в отдельном федеральном законе «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации», а также отдельным федеральным законом внести изменения в Гражданский кодекс РФ и Трудовой кодекс РФ (тексты законопроектов размещены на сайте Минэкономразвития http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depcorp/doc20110811_05).

 

    Обсуждение данного пакета законопроектов состоялось также на проведенном в конце октября 2011 года заседании Подкомитета по юридическим лицам публичного права, осуществляющим деятельность в финансовой сфере, и законодательству об инвестиционном рынке Комитета Государственной Думы по финансовому рынку.

 

   В связи с безусловной актуальностью данной проблематики, хотелось бы высказать ряд соображений по данному пакету законопроектов. В пояснительной записке к указанным законопроектам со ссылкой на послание Президента РФ 2009 года Федеральному собранию РФ отмечается, что существование государственной корпорации было признано бесперспективным (выделено мной – Е. Л.). Основываясь на указанной позиции, а также отсутствии данной организационно-правовой формы в Концепции развития гражданского законодательства и подготовленном на ее основе проекте изменений Гражданского кодекса РФ, разработчики делают достаточно неожиданный вывод о необходимости создания унифицированных правил деятельности государственных корпораций (государственных компаний) (выделено мной. – Е. Л), определяющих общие подходы и требования к созданию, регистрации, организации деятельности, реорганизации и ликвидации государственных корпораций (государственных компаний).

 

   Законопроектами предполагается ввести в правовую систему Российской Федерации организационно-правовую форму «публично-правовая компания» как некоммерческое юридическое лицо, созданное в порядке, установленном законопроектом и на основании решения Правительства Российской Федерации или федерального закона, осуществляющее свою деятельность в интересах государства и общества. Разработчиками предлагается наделить публично-правовую компанию специальной правоспособностью, а также отдельными государственно-властными полномочиями, унифицировать систему органов управления публично-правовых компаний, определить основы финансового контроля деятельности данных компаний, распространить на работников публично-правовых компаний ряда запретов, предусмотренных для государственных гражданских служащих и решить некоторые другие вопросы, в том числе связанные с инвестированием временно свободных средств, имеющихся в распоряжении публично-правовых компаний.

 

   Представляется, что мы имеем дело все же не с какой-то терминологической неточностью, а с изменением самого смысла поставленной задачи. Признание организационно-правовой формы государственной корпорации бесперспективной и поручение создания законопроекта о юридическом лице публичного права для преобразования в него ряда государственных корпораций не решается созданием унифицированных правил функционирования таких государственных корпораций. Для понимания отличий предлагаемых публично-правовых компаний и юридического лица публичного права можно постараться обобщить наиболее общие признаки данной категории, выделяемые практически всеми специалистами, изучающими данную разновидность юридического лица.

 

   На основании разработанного к настоящему моменту понимания юридического лица публичного права можно выделить несколько признаков данного понятия.   Юридическое лицо публичного права создается по воле государства на основании закона или решения уполномоченного органа государственной власти и является по своей природе публично-правовым образованием. Оно не всегда имеет учредительные документы (Устав), не всегда нуждается в государственной регистрации, но всегда создается и действует на основе определенного правового акта.

 

   Юридическое лицо публичного права наделяется или может наделяться государственно-властными полномочиями. Оно имеет права и обязанности публичного характера. При этом осуществление соответствующих прав и обязанностей для него обязательно, а не инициативно. Юридическое лицо публичного права жестко контролируется государством и несет публично-правовую ответственность.

 

   Юридическое лицо публичного права имеет специальную гражданскую правоспособность и особое целевое назначение. Оно может осуществлять не все, что не запрещено законом, а только то, что ему предписано законом и разрешено.

 

   Юридическое лицо публичного права имеет имущественную основу, но практически все исследователи отмечают ограниченный характер прав на это имущество. Оно не может быть объявлено банкротом и ликвидируется в особом порядке.

 

   Таким образом, юридические лица публичного и частного права имеют существенные отличия, что влечет определенные трудности с точки зрения определения норм, подлежащих закреплению в Гражданском кодексе. Как известно в целом ряде стран гражданские кодексы содержат соответствующее деление (например, Испания, ФРГ, Франция, Швейцария, Австрия, Молдова, Украина, Грузия и др.).

 

   Представляется, что нормативное регулирование данной категории во многом зависит от того, каким образом юридическое лицо публичного права будет представлено в Гражданском кодексе.

 

   Исходя из норм проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации», Гражданский кодекс предлагается дополнить ст. 123¹, определив, что публично-правовой компанией является некоммерческая организация, созданная, если иное не предусмотрено Гражданским кодексом, на основании решения Правительства РФ, осуществляющая свою деятельность в интересах государства и общества и наделяемая отдельными публично-правовыми полномочиями. Таким образом, мы по существу говорим о еще одном виде некоммерческой организации, а не о юридическом лице публичного права, а значит, можем обсуждать лишь вопрос о переименовании государственной корпорации в публично-правовую компанию.

 

   В противном случае в Гражданском кодексе должно быть определено понятие публично-правовой компании исходя из признаков юридического лица публичного права, возможно, намечены подходы к созданию иных юридических лиц публичного права, определены принципы их участия в гражданских правоотношениях, определена исключительно гражданская правоспособность данного юридического лица. Иные вопросы, в том числе вопросы правового положения публично-правовой компании, создания, реорганизации и ликвидации публично-правовой компании, структура и компетенция органов управления не относятся к предмету регулирования гражданского права и поэтому должны быть перенесены в отдельный закон.

 

   Следует заметить, что поскольку законопроектом в Гражданский кодекс вводятся отдельные статьи, посвященные правовому положению публично-правовой компании, и существует в ряде случаев дублирование с проектом Федерального закона «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации» (далее по тексту – «Общий закон»), остается не вполне ясно, в чем предмет и каковы пределы регулирования статуса этих компаний данным «Общим законом», тем более, что Гражданский кодекс по сути закрепляет приоритет регулирования за отдельными Законами об отдельных публично-правовых компаниях (п. 3 ст. 123²). Получается, что исходя из предлагаемых поправок в Гражданский кодекс, можно не принимать такой «Общий закон» о публично-правовых компаниях и ограничиться следующими связками:

  • ГК=> решение Правительства => Устав публично-правовой компании
  • ГК => специальный закон о конкретной публично-правовой компании.

   Следует также отметить, что хотя в пояснительной записке в качестве негативных моментов указано, что государственные корпорации создаются на основании отдельных законов и отсутствует отработанный в нормативных актах государственный контроль за их деятельностью, данные проблемы в проекте «Общего закона» также не решены и недостаточно отработаны. По существу, в качестве разновидностей контроля за деятельностью публично-правовых компаний устанавливается только аудит и ревизия. Вместе с тем, название главы 4 содержит указание на «контроль». Представляется, что государственный контроль за деятельностью публично-правовой компании является концептуальным для данных юридических лиц. Данный контроль не должен ограничиваться исключительно аудиторскими и ревизионными проверками, а необходимость осуществления государственного контроля должна быть включена непосредственно в определение данных юридических лиц. В данной ситуации можно использовать положительный опыт Грузии, где в ст. 2 закона от 19 июня 2002 г. «О юридическом лице публичного права» последнее определяется как созданная на основе соответствующего закона, указа президента страны, либо административного акта органа государственного управления организация, которая под контролем государства независимо осуществляет (выделено мной. – Е. Л.) политическую, государственную, социальную, просветительную, культурную и иную публичную деятельность.

 

   Независимое осуществление деятельности при наличии достаточно четко определенной подотчетности свойственно центральным банкам, в том числе и Банку России. Правовое положение Банка России безусловно говорит в пользу реально существующего в нашем правопорядке юридического лица публичного права.

 

   Особенностью правового положения Банка России является закрепленная в ст. 75 Конституции РФ независимость Банка России от других органов государственной власти. Закрепленная Конституцией правовая норма о независимости Банка России от других органов государственной власти при осуществлении им основной своей функции защиты и обеспечении устойчивости рубля развивается в ст. 1 Федерального закона от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (с последующими изменениями) (далее – Закон о Банке России) , где устанавливается независимость Банка России от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления не только при обеспечении Банком России защиты и устойчивости национальной валюты, но и при осуществлении им всех функций и полномочий, установленных Конституцией и указанным Федеральным законом. В то же время, действующий Закон о Банке России в ст. 5 устанавливает подотчетность Банка России Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации по важнейшим кадровым и функциональным вопросам.

 

   Действительно, для Банка России, как и для любого другого центрального банка, крайне важен принцип независимости, позволяющий ему беспрепятственно осуществлять денежно-кредитную политику и поддерживать стабильность банковской системы и всей экономики в целом. Этим во многом определяется специфика его статуса. Однако применительно к иным юридическим лицам публичного права крайне интересно рассмотреть второй важнейший принцип, принцип подотчетности Банка России, как «обратную сторону медали» его независимости.

 

   Принцип подотчетности содержит определенные ключевые элементы, которые с уверенностью можно распознать и в аналогичном принципе, основы которого закреплены в ст. 5 Закона о Банке России. Банк России подотчетен Государственной Думе РФ.

Государственная Дума РФ:

  • назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента Российской Федерации;
  • назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ;
  • направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном банковском совете в рамках своей квоты;
  • рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решение;
  • рассматривает годовой отчет Банка России и принимает по нему решение;
  • принимает решение о проверке Счетной палатой РФ финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений;
  • проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей;
  • заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Банка России.

   На основании существующих правовых норм представляется наиболее оптимальным проведение аналогии в раскрытии содержания принципа подотчетности Банка России с аналогичными принципами, действующими в Европейском праве в отношении Европейского Центрального банка.

 

Составными частями принципа подотчетности являются:

взаимное участие в заседаниях Европейского центрального банка и органов, ответственных за проведение скоординированной экономической политики (аналогичные нормы установлены в ст. 21 Закона о Банке России);

представление отчетности предполагает как представление ежегодного и ежеквартального отчета о деятельности Европейского центрального банка, так и издание ежемесячного бюллетеня о своей деятельности (глава V Закона о Банке России устанавливает правила представления Банком России отчетности, ст. 7 указанного закона определяет порядок издания и публикации нормативных актов Банка России, в статьях 72, 77-78 закрепляются основы взаимодействия Банка России с кредитными организациями, их ассоциациями и союзами);

бухгалтерский контроль и аудит (в Законе о Банке России данному вопросу также посвящен ряд правовых норм, закрепленных в главе V закона: «Отчетность Банка России», и глава XV «Аудит Банка России»);

судебный контроль, то есть правомочие Европейского суда давать правовую оценку актам и упущениям в актах Европейского центрального банка на предмет их соответствия европейскому законодательству, аналогичен закрепленному в ст. 7 Закона о Банке России положению о том, что нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

 

 Таким образом, все составные элементы принципов независимости и подотчетности Европейского центрального банка существуют и в российском банковском законодательстве применительно к правовому статусу Банка России.

 

 Представляется, что основные элементы принципа подотчетности центральных банков могут быть использованы для конструкции принципа подотчетности юридического лица публичного права и, соответственно, должны быть закреплены на уровне «Общего закона».

 

 Интересным также является вопрос о защите прав контрагентов и кредиторов публично-правовой компании, являющейся согласно пакету законопроектов собственником передаваемого ей государством имущества.

 

   Действительно, одним из наиболее сложных, является вопрос об имущественной основе юридического лица публичного права и обеспечении надлежащего контроля за его использованием. Наделение государственных корпораций правом собственности на передаваемое им государством имущество в отсутствие должного контроля за его использованием является основным объектом критики со стороны противников существования данной организационно-правовой формы юридического лица. Очевидно, что в случае преобразования государственных корпораций в юридические лица публичного права данную проблему также придется решать. Однако, если в отношении многих иных признаков юридического лица публичного права, как то создание по воле государства, наделение государственными функциями, целевая правоспособность и др. имеется достаточно четкое понимание, в том числе в зарубежном законодательстве, то в отношении прав на имущество однозначного решения не существует. В зарубежных правопорядках господствует идея об ограничении прав на имущество, закрепленное государством за юридическим лицом публичного права. Данной позиции придерживается и значительное число ученых.

 

   В этой связи представляется интересной правовая конструкция, использованная законодателем для определения имущественной основы Банка России.

 

   Согласно ст. 2 Закона о Банке России уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены данным федеральным законом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов.

 

   Таким образом, Банк России не финансируется из бюджета, осуществляет свои расходы за счет собственных доходов, активно при этом участвуя в имущественном обороте, в том числе и извлекая немалую прибыль от такого участия.

 

   Очевидно, что с точки зрения имущественных прав и наличия властно-публичных полномочий Банк России может быть сопоставлен с такими субъектами как Пенсионный фонд, Фонд социального страхования или Фонд обязательного медицинского страхования. Имущество последних также является федеральной собственностью, но не входит в состав бюджетов всех уровней и не подлежит изъятию. Следует заметить, что к понятию публично-правовых или государственных учреждений обращались многие исследователи категории юридического лица публичного права, но в отношении их признаков, перечня, роли и права именоваться юридическим лицом публичного права единства достигнуто не было. Представляется оптимальным использование конструкции юридического лица публичного права тогда, когда государство участвует в имущественном обороте, создавая самостоятельную организацию, обладающую правосубъектностью. Более того, следует согласиться также с тем, что понятие юридического лица публичного права необходимо разграничить с иными случаями участия публично-правовых образований в имущественном обороте, а определяющим здесь должно стать наделение их публичными функциями. При этом такой «аутсорсинг государственных функций» может быть реализован, по крайней мере, двумя способами: публично-правовое образование может стать единоличным учредителем организации или же властными полномочиями может наделяться объединение, создаваемое субъектами частного права. В первом случае речь идет о публично-правовых учреждениях, во-втором – о публично-правовых корпорациях. К публично-правовым учреждениям относят те организации, средства которых, являясь федеральной собственностью, обособлены от бюджета и могут быть использованы самим учреждением на определенные законом цели, а также могут пополняться за счет доходов этого учреждения. Что касается публично-правовых корпораций, то здесь определяющим является наделение публично-властными полномочиями организаций, созданных двумя и более субъектами, в том числе и субъектами частного права.  В качестве примера приводятся нотариальные и адвокатские палаты, саморегулируемые организации арбитражных управляющих и независимых оценщиков. Важным здесь является разграничение саморегулируемых организаций, основанных на добровольном и обязательном членстве. К публично-правовым корпорациям относятся только последние.

 

   Резюмируя все вышеизложенное, представляется, что при определении юридического лица публичного права в любом случае необходимо отталкиваться от наделения организации публично-властными полномочиями, в том числе регулятивного и надзорного характера. В случае с публично-правовыми учреждениями также определяющим является специфическая конструкция прав на передаваемое имущество и наличие жесткой системы контроля за надлежащим его использованием. В случае с публично-правовыми корпорациями определяющим является наличие в них отношений членства. При таком понимании предлагаемая к созданию публично-правовая компания по смыслу может быть отнесена только к категории публично-правового учреждения.

Елизавета Борисовна Лаутс.

Комментировать:

Студенческая жизнь